對于交通影響評價的編制單位，國內(nèi)各城市均提出了明確的要求。如《北京市規(guī)劃委員會關于對部分新建項目進行交通影響評價的通知》明確提出“1、上述建設項目，均需由項目業(yè)主方委托符合資質(zhì)的設計或咨詢機構進行交通影響評價，并按照《北京市建設項目交通影響評價準則和要求》編制咨詢報告(詳見附件);……5、進行建設項目交通影響評價咨詢工作的機構應具有城市規(guī)劃和交通咨詢甲級資質(zhì)?！?/span>

交通影響評價的編制單位與交通影響評價咨詢機構應該是兩個不同的概念。前者是交通影響評價的負責單位，而后者是交通影響評價咨詢的中介機構，混淆這兩個概念的原因可能源于對城市規(guī)劃編制權的誤解。有的人常常把具體組織規(guī)劃編制的規(guī)劃行政主管部門作為規(guī)劃編制部門，甚至把具體做“編制”事務任務的規(guī)劃設計單位也視為規(guī)劃編制部門。

《城市規(guī)劃法》第十二條規(guī)定“城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃”。法律既然賦予城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃，就應該認定規(guī)劃編制權屬于城市人民政府，這是公權力，也是城市人民政府的職責，不能在法律規(guī)定之外轉(zhuǎn)給其他的主體。城市規(guī)劃行政主管部門受城市政府指派或委托具體組織規(guī)劃編制工作，不能據(jù)此認為是擁有規(guī)劃編制權。規(guī)劃設計部門受委托進行具體的“編制”屬于技術性、服務性活動，屬于民事性質(zhì)的，更不能視為有公權力性質(zhì)上的規(guī)劃編制權。

可惜，這種誤解甚至在建設部的《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》中也發(fā)生了，建設部顯然也把城市規(guī)劃咨詢機構誤當成城市規(guī)劃編制單位了。本文認為，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十二條的規(guī)定，建設部的《城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定》應該更名為《城市規(guī)劃咨詢單位資質(zhì)管理規(guī)定》。

由于交通影響評價在技術上就是局部的交通規(guī)劃，因此，交通影響評價的編制權應當根據(jù)《城市規(guī)劃法》第十二條的規(guī)定予以處理。事實上，《道路交通安全法實施條例》第三條規(guī)定也明確規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府應當……組織有關部門對城市建設項目進行交通影響評價”。因此，無論是依據(jù)《城市規(guī)劃法》還是《道路交通安全法實施條例》，交通影響評價的編制單位都應當是縣級以上地方各級人民政府。

雖然，交通影響評價的編制單位應當是縣級以上地方各級人民政府，但并不意味著交通影響評價的編制都必須有政府進行負責。從公權力行使的效率出發(fā)，已有學著建議在修改《城市規(guī)劃法》時，將城市規(guī)劃的編制權分由政府與規(guī)劃部門行使，即總規(guī)與分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府負責編制，而詳細規(guī)劃由規(guī)劃部門組織編制。事實上，即便是在現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》框架下，幾乎所有的城市也是有政府委托規(guī)劃部門組織編制。這也是許多人誤解為“規(guī)劃部門是城市規(guī)劃的編制單位”的原因。

考慮到交通影響評價比城市詳細規(guī)劃還要具體，因此，相應地交通影響評價的編制也可由由城市規(guī)劃部門行使。這樣處理，實質(zhì)上否定了由建設單位編制交通影響評價的主張，也得到了國內(nèi)部分地方立法的支持。如《江蘇省道路交通安全條例》草案時規(guī)定“新建、改建、擴建大型建筑項目，應當由開發(fā)方做出對周邊道路的交通影響評價”，但在最后修改為“規(guī)劃部門在審批城市道路沿線的大型建筑以及其他重大建設項目時，應當會同公安機關交通管理等部門組織進行交通影響評價”。

以上是從法律上得出建設單位不是交通影響評價的編制單位的結(jié)論，事實上，從經(jīng)濟學的角度也能得出同樣的結(jié)論。由于城市建設項目具有巨大的外部效應，對建設單位而言，其優(yōu)勢策略就是正外部效應內(nèi)部化，而負的外部效應則由社會承擔。因此，如果由建設單位組織交通影響評價，則根本不可能誘導出其真實的偏好，此時，即為所謂的市場失靈。在這種情況下，根據(jù)阿羅定理，要想得到整個社會的帕累托最優(yōu)，只有進行政府干預。

但是，由政府對建設項目進行交通影響評價有一個致命的缺陷，由于交通影響評價是一項復雜的咨詢活動，不可能由政府來完成，而應當通過市場機制委托咨詢機構來完成。而采取委托咨詢機構的方式，必然設計到費用問題。如果交通影響評價是為了土地拍賣或詳細規(guī)劃，其費用還可以通過財政予以解決。但對于其它建設項目，交通影響評價咨詢費顯然難以通過財政予以解決，但如果讓建設單位承擔，又涉及到“公正”問題。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第二十條第二款的規(guī)定：“任何單位和個人不得為建設單位指定對其建設項目進行環(huán)境影響評價的機構。”顯然，這樣固定，是為了交通影響評價市場的健康發(fā)展和公平競爭，提高交通影響評價的質(zhì)量，遏制交通影響評價領域的行業(yè)壟斷和地方保護的作用。本文認為，交通影響評價的咨詢機構也應當參考《環(huán)境影響評價法》的相關規(guī)定。